国家重点节能技术推广目录（第三批）

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建设部


关于加强风景名胜区防火工作的通知



建城[2006]80号

各省、自治区建设厅，直辖市建委（园林局）：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于切实加强当前森林防火工作的紧急通知》（国办发明电[2006]11号）要求，切实做好风景名胜区防火工作，保护珍贵的风景名胜资源，现将有关问题通知如下：

　　一、进一步增强风景名胜区防火工作的责任感和紧迫感

　　入春以来，部分地区气温迅速回升，降水偏少，风势较强，森林火险等级不断升高，河北、山西、云南等地相继发生火灾，部分风景名胜区也出现了火情，给风景名胜区资源与环境造成了威胁。风景名胜区防火工作事关风景名胜区资源、环境与生态安全，事关人民群众生命财产安全。各级风景名胜区主管部门要进一步提高对风景名胜区防火工作重要性的认识，以对党和人民高度负责的态度，切实增强防火工作的紧迫感、责任感和使命感，认真履行职责，与有关部门密切配合，通力合作，采取有效措施，坚决做好火灾防范工作，坚决遏制火灾高发态势。

　　二、强化组织领导，层层落实责任

　　各级风景名胜区主管部门要加强组织领导，明确责任，完善各项制度，严格执行归口管理制度和火情报告制度，坚持24小时值班和领导带班制度，真正做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，责任部门全力抓，有关部门配合抓，形成齐抓共管的合力，把风景名胜区防火工作行政领导负责制、防火责任制和责任追究制落到实处。对林区、草地、景点、古树名木、古建筑、文物古迹、宗教活动场所、旅游服务区、生活居住区、油库、仓库、旅店、停车场等重要地域和单位，要专门制定用火和防火规定，并严格遵守和落实。各地要认真总结经验，分析防火形势，严格按照突出六个“早”（即早宣传、早动员、早预防、早部署、早发现、早扑灭）、把握四个“重点”（即重点区域、重点环节、重点对象、重点时间）、抓好四个“到位”（即人员到位、设备到位、技术到位、责任到位）的要求，建立起政府全面负责、部门齐抓共管、群众广泛参与、社会积极支持的防火工作机制，努力防止发生重特大火灾和人员伤亡事故。

　　三、加强火源管理，从源头上消除火灾隐患

　　风景名胜区管理机构要采取切实有效措施，进一步强化火源管理，特别是重要景区、景点、景物、地段和部门的用火管理，组织开展全面的防火大检查，排查火灾隐患，特别是加强对野外火源的管理。重点抓好以下几方面工作：一是严格执行野外用火审批制度，在防火管制期，严禁在防火管制区内的一切野外用火。二是严格执行火情报告制度，遇有火情，必须及时上报，不得迟报、瞒报。对虚报瞒报森林火灾的单位和责任人员，要严肃处理。三是加大监督检查力度，建立专门防火巡逻队，切实落实各项防火措施，加强对重点防火区域的巡护和防火物资的管理，确保扑火机具、车辆装备完好，后勤保障有力，随时做好打硬仗的准备；对有火灾隐患的，必须及时整改，确保万无一失；对进入风景名胜区的车辆和人员，要实施防火安全检查。四是要严格管理风景名胜区内举办的文化娱乐、庆典、展销等活动，经批准举办的，要严格控制鸣放鞭炮、吸烟等使用明火行为；未经批准或安全防范措施未落实的不得举办。五是要管住重点人员，对风景名胜区内自控能力较差的特殊群体和人员，要落实专人监护。六是加大火灾案件查处力度，严格执法，从严从快查处各类火灾案件，对发生火灾案件的，依法严肃处理。

　　四、加强消防专业队伍建设，建立健全火灾应急防范体系

　　风景名胜区管理机构要高度重视消防专业队伍建设, 及时监测与改良装备，强化专业知识培训与实战训练，提高战斗力，切实做到规范管理。要建立健全稳定、高效精干、信息畅通、反应快捷、保障有力的组织指挥体系，结合风景名胜区防火工作的实际，制定并逐步完善风景名胜区火灾应急预案，建立健全火灾应急机制，并经常开展应急预案的实战演练。要加强与当地消防、驻军、预备役部队、武警部队和公安部门的联系，建立信息反馈和扑火救援联动机制，切实提高风景名胜区火灾应急反应能力和防火工作水平。有条件的地区，要结合风景名胜区监管信息系统，在火灾高发期，针对重点区域开展遥感监测，建立健全火灾预警预报机制，加强火情监测，提高防范能力。

　　五、加大资金投入，完善防火基础设施建设

　　各地要积极建立稳定的护林防火投入机制，将火灾的预防和扑救经费列入风景名胜区年度财政预算，建立防火专项资金。要将防火基础设施建设纳入风景名胜区规划并积极实施。要结合风景名胜区数字化建设工作，建立健全综合指挥调度、防火预警监测、扑救指挥、交通通讯、信息管理等系统，特别要加强林火监控设施建设，在重点防火区域设立视频预警监控系统，逐步实现风景名胜区灾害预防处置工作的规范化、科学化、信息化。同时，各地要结合风景名胜区规划和生态保护、植物景观等专项规划，在重点地段规划建设生物防火林带和林火阻隔带，构建林火阻隔体系。

　　六、加强宣传教育，提高防火意识

　　各地要高度重视防火知识宣传教育，特别是在火灾高发期、游客高峰期等重要时期，通过新闻媒体、设置宣传板报、导游讲解等多种方式，广泛动员群众和游客，牢固树立“护林防火、人人有责”的责任意识，使防火工作真正成为人们的自觉行动，做到警钟长鸣，常抓不懈。宣传教育要坚持面向群众、面向基层、面向实战，采取群众喜闻乐见的形式，广泛宣传防火法律法规、火源管理规定、科学扑救知识、安全避险知识等，增强群众防火的责任意识、防范意识和避险自救技能，为风景名胜区防火工作创造良好的舆论和社会环境。

中华人民共和国建设部
二○○六年四月十二日


　　摘要：司法实践中，食品安全犯罪与以危险方法危害公共安全罪等公共安全犯罪的竞合一直存有争议。本文通过分析食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的想象竞合，并从犯罪构成的主观方面、客观方面入手，对两罪的竞合进行区分和界定。

　　关键词：想象竞合 法条竞合 食品安全 公共安全


　　一、食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的竞合

　　因为食品安全犯罪侵害的是复杂客体，包括国家食品安全监管秩序和人的健康权利，所以当食品安全犯罪危害不特定多数人的生命健康时，食品安全犯罪则与危害公共安全犯罪存在竞合。对于二者的竞合，有两种观点：

　　一种认为是法条竞合。理由是法条竞合中所谓包含或者交叉关系，指的是对犯罪构成整体而言，不是指其中的部分要件或者要素。以危险方法危害公共安全罪与生产、销售有毒、有害食品罪存在犯罪构成整体上的包含或交叉关系，故二者之间是法条竞合。（1）

　　一种认为是想象竞合。因为与“一行为、一罪过、一结果”的法条竞合相比，想象竞合的一个行为，往往是数个罪过和数个结果。食品安全犯罪是行为犯，当事人只要实施了刑法条文规定行为就可以构成犯罪，但当事人实施食品安全犯罪的行为不仅危害国家食品安全监管秩序，还完全有可能危害到不特定多数人的生命健康，从而符合以危险方法危害公共安全的犯罪构成。因此便构成了一个行为、数个结果的想象竞合。

　　笔者赞同第二种观点。因为对于法条竞合，一个行为所触犯的数个法条中任何一个法条都可以全面评价该行为（如保险诈骗罪与诈骗罪），而想象竞合犯所触犯的两个法条中任何一个法条都不能全面评价该行为（如因盗窃危害公共安全而产生的盗窃罪与以危险方法危害公共安全罪之间的竞合）。再者，法条竞合指的是两个法条之间犯罪构成整体的包含或交叉，食品安全犯罪属于刑法分则中的破坏社会主义市场经济秩序罪，以危险方法危害公共安全罪则属于危害公共安全罪，两种罪的犯罪客体并不相同，故食品安全犯罪与以危险方法危害公共安全罪不属于法条竞合。

　　例如：犯罪嫌疑人A用农药毒死邻居家的羊，并将毒羊肉在集市贩卖，最终导致多人因食用A贩卖的毒羊肉而死亡。在此案中对A的行为就形成了生产、销售有毒有害食品罪与以危险方法危害公共安全罪的想象竞合。

　　二、食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的界限

　　近年来，危害食品安全犯罪案件正处在逐年增长的态势，虽然《食品安全法》的出台标志着我国食品安全法规体系建设的进一步完善，但在司法实践中，由于对食品安全犯罪本质和特征缺乏统一认识，加之罪名设置等问题，影响了司法实践追究食品安全犯罪刑事责任的统一性。

　　（一）食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的交叉

　　2012年1月9日最高人民法院 、最高人民检察院、公安部联合下发《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》，主要向社会传达了两方面的信息，一是为切实维护人民群众食品安全，各地公检法将依法严惩“地沟油”犯罪；二是为了罪名的统一，“对于利用“地沟油”生产“食用油”的，依照刑法第144条生产有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任”。对此，有学者指出，专项整治固然有效，但食品安全问题面大量广，不可能每遇一个新问题就出台一个新通知，在食品安全领域，应从刑事责任追究方面加大惩罚力度，增加违规企业的预期成本。（2）站在食品安全犯罪已经危及公共安全的立场，两会期间，河南省高级人民法院院长张立勇在接受媒体采访时建议将“生产、销售有毒、有害食品罪”纳入危害公共安全犯罪体系。因为，生产、销售有毒有害食品犯罪不仅侵犯了社会主义市场经济秩序，更严重的是危害了社会公共安全，对不特定多数人的生命权、健康权造成了严重危害，具有极大的社会危害性，更符合危害公共安全罪的犯罪构成。但是，目前食品安全犯罪被归于破坏社会主义市场经济秩序罪中，本罪侵犯的客体是社会主义市场经济秩序，客观方面表现为违反国家经济管理法规，严重扰乱破坏社会主义市场秩序的行为。通过简单对比不难发现，食品安全犯罪更符合危害公共安全罪的犯罪构成。（3）

　　笔者认为，从维护刑法稳定性和统一性的角度出发，食品安全犯罪不应归入到危害公共安全犯罪中。因为两罪的犯罪主体不同。食品安全犯罪的主体可以自然人，也可以是单位，危害公共安全犯罪的主体只能是自然人。其次，危害公共安全犯罪是危险犯，而食品安全犯罪是行为犯，以生产有毒有害食品罪为例，很难说只有生产而没有销售的行为危害到了公共安全，但只要生产了有毒有害食品，就已经侵害到国家食品安全监管秩序，构成食品安全犯罪。第三，从主观方面来看，危害公共安全犯罪的主观方面可以是故意和过失，而食品安全犯罪的主观方面只能是故意。第四，犯罪对象不同。食品安全犯罪的犯罪对象是不符合安全标准或者有毒有害的食品，而危害公共安全犯罪的犯罪对象具有不特定性。

　　（二）食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的区分

　　“民以食为天”的理念早已深入人心，出于对食品安全犯罪的深恶痛绝，社会公众在情感上更倾向于认为食品安全犯罪危害的是社会公共安全，但通过上文的比较，二者的区别又是多方面的，那么怎样才能正视食品安全犯罪对公共安全的危害，并将其与以危险方法危害公共安全罪等罪名准确区分？笔者认为，鉴于二者之间的区别以及存在的想象竞合关系，在主体同为自然人、食品安全本身又属于公共安全的情况下，应从犯罪构成的主观方面、客观方面进行分析，并结合犯罪嫌疑人、被告人的认知能力、供述和辩解，证人证言，产品质量等主、客观因素予以综合判断。

　　首先，现有的食品安全犯罪发生于特定的环境，即在生产、销售食品的过程中实施了犯罪行为，而危害公共安全犯罪与生产、经营活动没有必然联系。其次，如果行为人在食品生产、销售过程中出于危害公共安全的故意，希望或放任危害公共安全的危险出现，生产、销售食品的行为仅是一种次要的形式、手段，那么应以危害公共安全罪定罪处罚。第三，如果行为人客观方面在生产、销售食品过程中实施了严重危害不特定多数人的生命安全的行为，主观上对自己行为的性质以及危害后果有明晰的认识，那么行为人构成以危险方法危害公共安全罪；如果行为人主观上并不希望危害公共安全结果的发生，客观上并未造成严重危害公共安全的后果，其目的仅仅是生产、销售的行为，那么则应定为食品安全犯罪。一般情况下，在食品安全犯罪中，犯罪嫌疑人或被告人主观上并不希望发生危害公共安全的结果，行为时也没有是否会危及公共安全的意识，故按照罪责刑相适应的原则，应按照食品安全犯罪定罪处罚。

　　在民众日益关注食品安全的今天，准确认识食品安全犯罪具有重要的实践指导意义。实践证明，对食品安全犯罪的理解不是一成不变的，经济发展水平、社会公众安全意识以及对公共安全的理解等因素都会影响对食品安全犯罪的认识。对司法机关而言，则需要通过对犯罪构成尤其是主观方面、客观方面的深入分析，才能准确认识食品安全犯罪与危害公共安全犯罪的竞合，从而做出科学、合理的判断。

　　注释

　　（1）杨凯：《危害食品安全犯罪法规竞合初探》，载《甘肃政法学院学报》2009年第6期。

　　（2）《食品安全犯罪 用“重典”正当时？》，载中华食品信息网http://www.foods-info.com/ArticleShow.asp?ArticleID=57635，2012年5月5日访问。

　　（3）《张立勇代表：食品安全犯罪当纳入危害公共安全罪》，载人民网，http://lianghui.people.com.cn/2012npc/GB/17341844.html，2012年5月5日访问。


　　（作者单位：山东省菏泽市中级人民法院）