关于印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的意见》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-24 03:05:36 浏览:9827
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关于印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的意见》的通知
国家技术监督局
关于印发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的意见》的通知
1996年9月4日，国家技术监督局
各省、自治区、直辖市技术监督局：
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是在我国确定行政诉讼法律制度后，行政法制建设中的又一件大事。该法对于规范行政行为、促进依法行政、强化行政执法、加强廉政建设，有效维护社会秩序和保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。
各级技术监督部门担负着《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国计量法》和《中华人民共和国产品质量法》赋予的综合管理和行政执法两大职能，一定要全面贯彻实施《行政处罚法》，并以此为契机，加大执法力度，提高执法水平，开创技术监督行政执法工作新局面。
根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》精神，我们制定了国家技术监督局《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的意见》，现印发给你们，请遵照执行。
附件：关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的意见
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）将于1996年10月1日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，是实现党中央提出的“依法治国，建设社会主义法制国家”的重要保障。全面、正确地贯彻实施《行政处罚法》是政府法制建设的一项重要任务。各级技术监督部门要高度重视《行政处罚法》的学习、贯彻和实施，严格按照国务院〔1996〕13号文件要求，结合本地区、本部门实际情况，采取切实措施，把贯彻实施工作抓紧抓好。为此，特提出如下贯彻实施意见：
一、认真学习、深刻领会《行政处罚法》
1、充分认识贯彻实施《行政处罚法》的重要意义。《行政处罚法》的施行，是推动行政机关依法行政的重大举措，既有规范行政执法、监督行政执法的一面，也有保障行政执法、强化行政执法的一面。全面实施这部法律，不仅是要保障公民、法人和其他组织的合法权益，也是为了维护社会秩序和公共利益；不仅是治理乱执法、乱处罚，也是为了防止和克服执法不严、执法不力。各级技术监督部门必须以高度的责任感，从全心全意为人民服务这一根本宗旨出发，提高对实施《行政处罚法》的重要意义的认识，切实加强和改善技术监督行政执法工作。
2、切实做好《行政处罚法》的学习和培训工作。各级技术监督部门的领导同志，要以积极的态度带头学习法律，熟悉其内容，吃透其精神，并亲自指导法律实施工作；部门行政管理人员以及专职行政执法人员要本着学用结合的原则，全面、深入地学习法律，掌握基本内容，并找出现实工作中存在的差距；为行政执法提供技术保障的技术检验、检定人员也应根据各自岗位和职责，学习、了解《行政处罚法》，增强依法办事的法律意识。通过学习贯彻《行政处罚法》，要在全系统形成学法、知法、用法、守法的良好风气。牢固树立起行政机关依法行政的观念，不执法就是失职的观念，以及执法不当、执法违法必须承担法律责任的观念。
二、抓紧做好规章和规范性文件的清理、修订工作
3、维护法制的统一和稳定。各级技术监督部门要从维护法制统一和尊严的高度，遵循既保证处罚法定、执法有据，又保障技术监督行政执法工作连续、稳定的原则，结合工作实际，及时清理、修订现行的规章和规范性的文件，为行政执法工作提供合法有效的执法依据，保证技术监督行政处罚的设定和实施与法律规定相统一。要特别注意做好各项规定之间的衔接，防止出现管理脱节等现象。对那些确属技术监督行政执法工作迫切需要解决的问题，应当及时向国家技术监督局和当地人大、政府反映，力争通过国家和地方立法予以解决。
4、有计划地开展对现行规章和规范性文件的清理、修订工作。技术监督部门规章的清理、修订工作，由国家技术监督局负责，将于1996年10月1日前完成清理工作，并将清理情况及时通报各地技术监督部门。各地技术监督部门要积极配合当地政府，做好地方政府规章的清理、修订工作。在清理工作的基础上，于1997年12月31日前，务必完成部门规章和地方政府规章的修订工作，各地要及时将地方政府规章清理、修订情况上报国家技术监督局。各级技术监督部门还应及时完成对本部门制定发布的规范性文件的清理工作，自1996年10月1日《行政处罚法》正式施行之日起，规范性文件超出法律、法规、规章规定所设定的行政处罚，一律无效，必须停止执行。
三、依法规范实施行政处罚的主体
5、坚持统一执法，标准化、计量、产品质量综合执法的原则。县级以上技术监督部门是法定的行政执法部门，必须以法律、法规和规章赋予的职权为依据，以法定的处罚方式、在法定的处罚幅度内实施行政处罚；必须坚持以技术监督部门的名义统一执法，标准化、计量、产品质量综合执法，切实提高执法办案的有效性。
6、严格依法办理实施行政处罚的委托手续。各级技术监督部门所属专职执法机构未经法律、法规授权，均不得以自己的名义实施行政处罚；必须按照《技术监督行政处罚委托实施办法》的规定，办理委托手续，以委托部门的名义，在委托权限范围内，开展行政执法活动。各地要在1996年10月1日《行政处罚法》施行前，办理完毕实施行政处罚委托手续。
7、建立调查取证与处罚决定分开的制度。各级技术监督部门内设业务机构应当以部门名义组织布署重大执法检查活动，并通过集体审议的形式，做出处罚决定；专职执法机构要在同级技术监督行政部门的领导下，开展调查取证、实施现场处罚、执行处罚决定等执法活动；技术机构为执法活动提供技术保障，负责出具准确、可靠的检验、检定数据，并确保数据的公正性，对所出具数据承担法律责任。
四、建立一支高素质的行政执法队伍
8、加强行政执法制度建设。各级技术监督部门要加快建立完善内部管理制度。建立、健全行政执法人员守则、岗位责任制、错案追纠制以及培训、考核、奖惩等制度；同时要制定和完善移送案件处理、罚没物品管理、文书案卷管理和执法情况统计报告等必要的工作制度，确保内部管理机制的正常运行。
9、培养和选拔一批高素质的行政执法人员。在行政执法第一线工作的人员，代表着技术监督部门的行业形象，开展执法活动，实施行政处罚，直接关系到公民、法人和其他组织的切身利益。各级技术监督部门必须重视对行政执法人员的选拔和培养，加强对行政执法人员的政策和法制理论的教育培训，增强行政执法人员秉公执法、勤政为民的责任心和使命感；要使每一个行政执法人员做到懂政策、懂法律、懂业务，不断提高政治素质和业务素质。对执法违法、徇私枉法的人员要坚决清理出行政执法队伍。
10、加强法制工作机构建设。各级技术监督部门法制工作机构，在贯彻实施《行政处罚法》工作中，尤其是在加强部门法制建设工作中，担负着十分繁重的任务。各级技术监督部门要按照国务院通知的要求，采取切实有效的措施加强本部门法制工作机构的力量，法制工作机构不健全的，要健全；人员不足的，要充实。要使法制工作机构的设置和人员配备适应本部门法制工作任务的需要，并保证法制工作机构骨干人员的相对稳定，切实发挥他们的参谋和助手作用。
五、严格依法办案，提高办案质量
11、技术监督行政执法必须严格按程序进行。各级技术监督部门实施行政处罚，必须遵循《行政处罚法》有关行政处罚程序的规定，严格执行对案件的管辖、受理、立案、调查取证、审理、告知权利、执行、结案等诸环节的法定要求，保证行政处罚权的正确行使；要敢于办大案、要案，执法办案工作要立足于应诉，争取不诉，确保胜诉。
12、坚持监督与服务、处罚与教育相结合。技术监督行政执法必须紧紧围绕经济建设，把握政府中心工作和人民群众关心的社会热点问题，加大执法力度；在执法工作中，树立监督服务意识，注重处罚与教育相结合，搞好引导与服务。对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，通过帮促能够达到教育其守法的，可以不予行政处罚；对明知故犯、屡教不改、情节恶劣的，则应当严厉制裁，跟踪打击，充分体现法律的威慑力。
13、建立、健全案件审理组织和集体审议制度。各级技术监督部门要建立由行政领导负责，有关业务处（科、室）负责人参加的行政案件审理组织，实行集体审议制度。杜绝对立案查处的案件由承办人员决定行政处罚的现象。在案件审理过程中，要加强听证工作，充分听取当事人的意见；允许当事人申辩和陈述，要注重对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，以体现案件审理工作的严肃性、公正性和权威性。
14、加强协调配合，发挥整体优势。各级技术监督部门要主动争取当地人大、政府和政协的重视和支持。积极与经济综合部门、行业主管部门、其他行政执法部门以及公安、检察院等司法机关紧密配合，有效地发挥技术监督行政执法以法律为准绳、以技术为手段、以检测数据为判定依据的执法特色，防止本位主义，破除地方保护主义，有效地打击违法行为。
六、健全监督制约机制，加强行风廉政建设
15、强化对行政执法工作的监督检查。各级技术监督部门应当建立健全对行政执法工作的自查、互查和对下级部门的监督检查制度；要建立和实施规范性文件和重大行政处罚的备案制度以及公民、法人和其它组织对行政处罚的申诉和检举制度；严格执行现行的规章备案制度和行政复议制度。要加强对行政处罚的监督检查，不仅要监督行政行为的合法性，而且要审查其合理性；不仅要审查行政案件的办理情况，而且要检查行政执法职能的履行情况。上级部门有权检查或督办下级部门办理的案件，上级部门发现下级部门具体行政行为有错误的，有权责令其限期纠正。
16、抓好行风廉政建设。各级技术监督部门在强化行政执法工作中，必须加强行风廉政建设，建立健全廉政规章制度；依法接受纪检监察机关的监督，搞好齐抓共管，强化监督制约，不断增强整体拒腐防变能力；严禁在执法工作中吃卡拿要、以权谋私、乱罚款、乱收费，搞好职业道德和形象教育，提高行政执法人员对维护行业形象重要性的认识，增强严格执法、公正执法、文明执法和廉洁执法意识，自觉维护技术监督部门“科学、公正、廉洁、高效”的行业形象和政府信誉。
关于印发实施云南省法治政府八项制度有关工作制度的通知
云南省大理白族自治州人民政府
关于印发实施云南省法治政府八项制度有关工作制度的通知
大政发〔2009〕58号
各县市人民政府，州级国家行政机关各委办局（司行社区）：
2007年省政府出台法治政府八项制度，在省级机关实施，取得了明显成效。今年省政府决定进一步扩展到县级以上行政机关实施。为切实推进以重大投资项目审批、重大资源开发利用、重大国有资产处置、重大财政支出项目审批这四个制度为重点落实的法治政府八项制度的实施工作，结合我州实际，州人民政府制定了相关配套措施，请结合省政府的法治政府八项制度认真遵照执行。重大投资项目审批制度按照《大理白族自治州人民政府转发〈云南省人民政府关于印发云南省重大投资项目审批和核准制度的通知〉的通知》（大政发〔2007〕55号）要求执行，重大财政支出项目审批制度按照《大理白族自治州州本级财政资金管理办法》（大政办发〔2008〕46号）要求执行，同时就有关要求一并提出以下实施意见：
一、 加强领导，提高认识
在县级以上行政机关实施法治政府八项制度、责任政府和阳光政府四项制度是新形势下加强政府自身建设的系统安排。各级各部门要统一思想、提高认识，充分认识加强政府自身建设的重要意义，进一步加强领导，抓住关键环节，采取有力措施，深入贯彻落实好法治政府八项制度在内的有关工作。对法治政府八项制度中重点推行的四个制度精心组织、周密部署、扎实抓好实施工作，对实施中存在的薄弱环节和突出问题，采取行之有效的措施，切实加以解决。
二、 做好与有关制度实施的衔接工作
各级各部门要根据新的形势，把法治政府八项制度与实施责任政府和阳光政府四项制度有机结合起来。把责任政府四项制度中服务承诺、首问责任、限时办结的相关要求，贯穿于法治政府八项制度实施的始终；要通过开展行政问责，推动法治政府八项制度的实施；要按照阳光政府四项制度的要求，有针对性的在法治政府八项制度中开展重大决策听证、重要事项公示和重点工作通报，切实推进法治政府建设进程。
三、强化监督检查
各县市人民政府要把法治政府八项制度的贯彻落实情况作为今年监督检查工作的重点纳入责任政府和阳光政府四项制度一并考评。州监察局要加强对各县市人民政府和州级各部门的贯彻实施情况进行监督检查，对落实不力的进行问责。州政府督查室要加大督查力度，认真开展专项督查，并进行通报。对督查中发现的问题，要查找原因，采取有效措施切实加以改进，同时各级各部门要及时总结宣传各地、各部门贯彻落实中的好经验、好做法。通过抓监督检查，确保法治政府八项制度落到实处，取得成效。
附件： 1、《大理白族自治州重大资源开发利用项目审批制度》
2、《大理白族自治州州属企业国有资产处置审批制度》
大理白族自治州人民政府
二○○九年六月十日
附件1
大理白族自治州重大资源开发利用项目审批制度
第一条 为进一步规范我州重大资源开发利用项目的审批和管理，对重大资源进行科学规划、统筹安排、有序开发和合理利用，促进我州经济社会又好又快发展，根据有关法律、法规和规章，结合我州实际，制定本制度。
第二条 本制度所称重大资源是指涉及本州支柱产业建设和重大基础设施建设的水、矿产、土地、林业、重要旅游景区景点等资源。
第三条 重大资源开发利用项目审批由水利、国土资源、林业、旅游等有关行政主管部门按照各自职责依法进行审批。在审批过程中出现需要协调的重大事项时，由州人民政府或者州人民政府指定相关部门按照本规定进行协调。
第四条 重大资源开发利用项目审批应当遵循下列原则：
(一)坚持可持续发展原则。坚持保护生态环境、资源有序开发和合理利用，构建资源节约型、环境友好型社会。
(二)坚持统一规划管理原则。坚持对项目的全面规划、统一管理，实行“谁审批、谁负责”，使整个审批过程职责清晰、权责分明、程序简捷、协调有序、监管有力。
(三)坚持精简高效原则。规范审批程序，改进审批方式，减少审批环节，简化审批手续，强化服务职能，提高审批效率。
(四)坚持公开透明原则。对项目准入条件、报批材料、受理部门、收费标准等，除应予保密的内容外，都应在各级主管部门办公地点和政府网站上公开。
(五)坚持监督制衡原则。建立健全事前介入、过程监督、事后监管、社会参与的审批监督制衡机制，把责任追究与公务员考核和纪检监督相结合。
第五条 重大资源的开发利用，应当制定专项开发利用规划，有计划、有步骤地进行。
第六条 有关行政主管部门应当依法确定重大资源开发利用项目的准入条件，明确重大资源开发利用项目的环境影响评价、水土保持方案、地质灾害评估和用地预审等准入标准。
第七条 重大资源开发利用项目审批的主要内容：
(一)水资源开发利用项目的审批。包括水能、地下水和水源等重大水资源开发利用项目的审批。
(二)矿产资源开发利用项目的审批。包括矿产资源勘查、矿产资源开发、矿产资源使用权流转等重大矿产资源开发利用项目的审批。
(三)土地资源开发利用项目的审批。包括建设用地供地、建设项目用地预审、农用地转用、土地征收征用、土地开发整理等重大土地资源开发利用项目的审批。
(四)林业资源开发利用项目的审批。包括森林资源（森林景观、野生动植物、林下资源）、国有森林资源资产的流转、占用征用林地等重大林业资源开发利用项目的审批。
(五)旅游资源开发利用项目的审批。包括重要旅游景区景点等旅游资源开发利用项目的审批。
(六)法律、法规规定的涉及重大资源开发利用的其他事项。
第八条 有关行政主管部门应当按照《中华人民共和国行政许可法》等有关法律、法规和规章规定的程序，依法对重大资源开发利用项目实施审批，进一步简化审批程序，规范审批行为，提高审批效率。
第九条 有关行政主管部门应当按照公开、公平、公正的原则，按照下列程序依法有偿出让重大资源开发使用权：
(一)制定重大资源开发使用权出让方案，报经州人民政府批准后，向社会公布。
(二)根据资源的稀缺性和市场价值确定出让标的，通过招标、拍卖、挂牌出让等国家法律、法规规定的形式，决定取得开发使用权的资格。
(三)与取得开发使用权资格的项目申请人签订协议，项目申请人缴纳资源出让费后，正式出让开发使用权。
第十条 对取得开发使用权的项目进行预评估。由州人民政府指定的综合管理部门牵头，组织有关行政主管部门、行业主管部门和相关领域专家，按照下列要求进行项目预评估：
(一)对项目建设方案的可行性和合理性进行严格的技术审查。
(二)从保护生态环境、保障公共利益、优化布局、防止出现垄断等方面对项目进行综合评估。
(三)形成统一的预评估意见后，对可行的项目予以立项。
第十一条 有关行政主管部门应当按照各自职责，对立项的重大资源开发利用项目按照下列要求进行严格审批：
(一)进行审批公示。对审批的对象、内容、依据、条件、程序、时限、收费以及需要提交的材料和申请书示范文本等予以公布。
(二)开展专家评审。要建立健全相关领域的专家库，充分听取专家对项目的意见和建议。
(三)实行联合审批。对涉及多个部门交叉审批、重复审批，易造成互为前置的事项，州政府服务中心牵头召开协调会议，明确牵头审批单位，实行联合办理，限时办结。
第十二条 除法律法规有明确规定外，有关行政主管部门应当自受理项目审批申请之日起20日内作出审批决定。行政审批采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理时间不得超过45个工作日；45个工作日内不能办结的，经州人民政府批准，可以延长15个工作日，并将延长期限的理由告知项目申请人。
第十三条 有关行政主管部门应当建立内部监督检查制度，加强对重大资源开发利用项目的事后监管，定期对项目进行清理核查。
第十四条 发挥舆论监督的作用，对违法、违纪的审批行为坚决予以曝光，并依法追究负有直接责任和领导责任人员的责任。
第十五条 本制度自2009年7月1 日起施行。
附件2
大理州州属企业国有资产处置审批制度
第一条 为加强州属企业国有资产管理，规范企业国有资产处置审批行为，明确处置权限和审批程序，根据《企业国有资产法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》和云南省人民政府《云南省省属企业国有资产处置审批制度》（云政发〔2007〕61号）等法律、法规、规章及有关规定，结合本州实际，制定本制度。
第二条 本制度的企业国有资产处置审批是指大理州州属企业（以下简称州属企业）国有资产处置时应履行的申报、审核、批准手续。
本制度所称州属企业是指持有或占有大理州州属国有资产的企业。
第三条 州属企业下列国有资产处置事项适用本制度：
（一）国有产权无偿划转；
（二）国有产权有偿转让；
（三）国有资产折价入股；
（四）国有资产损失核销。
第四条 州属企业国有资产处置的审批管理，由大理州人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称州国资委）负责。
第五条 州属企业国有资产处置应遵循公开、公平、公正和依法维护各方合法权益的原则。
第六条 州属企业国有资产处置报批程序如下：
（一）企业内部形成书面处置决议后，将处置申请和方案报送州国资委。涉及职工合法权益的，应当听取企业职工代表大会或者职工大会的意见；对职工安置等事项，应当经职工代表大会或者职工大会讨论通过。涉及债权的，其处置方案应当征求债权人意见。属企业审批权限的事项，报州国资委备案。
（二）按照本制度规定，属于州国资委审批权限的事项，由州国资委审批后报大理州人民政府（以下简称州政府）备案。属于州政府审批权限的事项，由州国资委征求相关部门意见后，报州政府审批。
第七条 州属企业国有产权无偿划转的审批权限如下：
（一）州属企业内部国有产权无偿划转的，由州属企业按相关规定划转后，报州国资委备案；
（二）州属企业国有产权在州属企业之间无偿划转的，由州国资委审核后，报州政府审批；
（三）将州属企业国有产权整体无偿划转或者将州属企业重要子企业国有产权无偿划转给非州属企业的，由州国资委审核后，报州政府审批。
本条所称的重要子企业是指：所控股的上市公司；净资产总额超过母公司净资产总额10％以上的全资或控股子企业；净资产总额虽不足母公司净资产总额的10％，但掌握企业重要生产要素和资源，从事主营业务的核心全资或控股子企业；州政府或州国资委认定的其他重要子企业。
第八条 州属企业国有产权有偿转让的审批权限如下：
（一）转让州属企业国有产权价值在100万元以上的，由州国资委审核后，报州政府审批。其中：100万元以上不满500万元的，由州长办公会研究决定；500万元以上不满1000万元的，由州政府常务会议研究决定；其他的由州政府专题会议研究决定。
（二）转让州属企业国有产权导致州政府不再拥有控股地位的，由州国资委审核后，报州政府审批。
第九条 州属企业国有资产折价入股的审批权限如下：
州属企业以存量国有资产折价入股进行股份制改造的，在进行清产核资、财务审计和资产评估后，由州国资委审核后，报州政府审批。
第十条 州属企业国有资产损失核销的审批权限如下：
损失核销总价值在10万元以上的，由州国资委审核后，报州政府审批。其中：10万元以上不满50万元的，由州长办公会研究决定；50万元以上不满100万元的，由州政府常务会议研究决定；其他的由州政府专题会议研究决定。
第十一条 州国资委、州财政局、州审计局、州监察局等部门应建立联动机制，加强对州属企业国有资产处置行为的监督。州属企业应建立健全厂务公开、公示和职工代表大会等制度，发挥职工对企业国有资产处置的监督作用。
第十二条 各县（市）、开发（度假）区可参照本制度，制定所属企业国有资产处置审批管理规定。
第十三条 本制度施行前涉及州属企业国有资产处置审批的有关文件与本制度不一致的，以本制度为准。
第十四条 本制度自2009 年 7 月 1 日起施行。
我国公用企业垄断法律规制的实施障碍及其对策研究
王保信
摘要：本文分析了我国公用企业垄断法律规制的几大实施障碍，进而提出排除障碍的相关法律措施。
关键词：公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施
一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍
中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：
（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善
反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。
（二）缺乏充分的反垄断预警系统
在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。
（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分
市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？
消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。
二、法律对策
（一）法律规制的原则
其一，垄断经营与自由竞争并举
对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。
其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。
其二，行业立法与专门立法并举
一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。
其三，反垄断执法与行业监管并举
对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。
反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。
（二）法律法规体系的完善
在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。
（三）法律规制制度的重建
其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身
由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提供产品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。
其二、政企分开
我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。
其三、产权和投资多元化
从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。
在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。
其四、改进公用企业的价格管制
（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。
（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。
（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制
首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。
其次，建立现代监管制度
（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。
（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。
（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。
（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。
（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。
