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证券虚假陈述侵权责任中信赖推定之证成——欺诈市场理论局限性的克服/于莹

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 11:04:49  浏览:9126   来源:法律资料网
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证券虚假陈述侵权责任中信赖推定之证成——欺诈市场理论局限性的克服


关键词: 证券虚假陈述/侵权责任/信赖/欺诈市场理论/相关性/知情交易者/非知情交易者
内容提要: 信赖要件在虚假陈述侵权责任的成立中至为关键。证券虚假陈述案件中,实现投资者对信赖的个别证明尤为困难。欺诈市场理论解释力的局限促使我们在侵权责任的逻辑脉络中探寻替代个别考察信赖要件的路径,从而为信赖的推定寻找正当化依据。侵权的“相关性”结构以及信赖的“相关性”本质提供了分析的起点。知情交易者与非知情交易者的理论模型解释了投资者权利受损与证券虚假陈述行为的“相关性”,进而解答了证券虚假陈述侵权责任中对信赖要件作特殊处理的根据。


“信赖”是普通虚假陈述民事责任的构成要件。证券虚假陈述案件中,投资者对虚假陈述的信赖的证明尤为困难。举证难度使得该项证明责任的承担往往意味着事实上的败诉结果。然而,证券虚假陈述侵权责任首先是虚假陈述侵权责任的一种,应该因循侵权责任的分析逻辑。直接从保护投资者的立场导出信赖的推定难以获得正当性,也就难以逃脱证券虚假陈述民事责任沦为投资损失保险的质疑。与之相关的是,贯彻信赖推定,使得证券虚假陈述侵权责任面临一个无法回避的难题:除了对明知虚假陈述的投资者可推翻其信赖推定之外,虽对证券信息毫不知情,但因虚假陈述所造成的股价异动遭受投资损失的投资者,是否应与实际依赖虚假陈述做出投资决策的投资者获得相同评价?

一、欺诈市场理论及其解释力的局限

美国联邦最高法院在Basic Inc. v. Levinson.一案中对欺诈市场理论的采纳最终确立了该理论在证券欺诈案件中的地位。欺诈市场理论依附的前提是效率资本市场假说,该说主张成熟市场中的股票价格是所有关于该股票的重要、可得信息的充分反映。因此投资者可以完全信任市场定价的准确性、公正性。欺诈市场理论进而认为虚假陈述扭曲了市场的定价过程,使错误信息反映在股价中,在愚弄了市场的同时也愚弄了对市场定价深信不疑的无辜投资者。这样,要求投资者证明对虚假陈述的直接信赖就显得多余。被告只有通过反证虚假陈述并未扰乱证券价格或者原告并不相信该陈述,其进行交易是基于与被告无关的其他原因方能推翻该推定。

欺诈市场理论借助效率资本市场假说,通过将投资者对虚假陈述的信赖解释为投资者对市场定价的信赖,正当化了对投资者信赖的推定,其重大贡献在于破解了投资者个别信赖证明的难题,便利了集团诉讼的进行。[1] (P167)然而,对欺诈市场理论的质疑从来没有停止过。其中最为有力的批判来自对真实的投资策略的观察。“购买证券的投资者采用了以下两项策略中的一种:一是创设分散投资组合以规避投资于特定公司的风险;二是试图拣选受低估股票以‘击败市场’。在后一种情况下,投资者实际上赌定他们购买证券的市场是无效的。”[2] (P925)这样,欺诈市场理论中投资者对市场的信任变得不确定了。不仅如此,欺诈市场理论的前设也开始动摇。“一些学者对‘有效率资本市场假说’提出了质疑,提出了其他一些新的理论,如‘行为金融学’理论、‘噪音交易’理论、‘预期差异’理论等等。”[3] (P112)

同时,欺诈市场理论有其适用的特定市场条件。“从理论上讲,欺诈市场理论适用的市场条件只能是半强式有效市场。因为,强式市场假定股票价格已充分反映了所有信息,……因而无论被告是否披露虚假信息,证券市场的股价均不可能被歪曲。而在弱式市场上,股票价格只反映了历史信息,而对现存公开信息并无充分的反映,因此无论被告是否有欺诈行为,都不足以影响股票价格,投资者均无权依赖股票的市场价格。”[3] (P112)我国大陆股市整体上已达到弱势有效,尚未达到半强式有效。[4] (P39) [5] (P39)这便成为借鉴欺诈市场理论的障碍。然而,《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第18条、19条对信赖要件也作了推定处理,被告只有举证证明原告明知虚假陈述存在而进行投资才能推翻这一推定。“这一规定是以‘欺诈市场理论’为基础的,至少受到了‘欺诈市场理论’的影响。”[3] (P113)既然欺诈市场理论在解释我国内地证券市场的问题上作用有限,就必须寻找一种依据来解释对信赖要件所作的特殊处理。

欺诈市场理论试图借助效率资本市场假说来证成投资者对市场价格的信任,进而推定其对虚假陈述的信赖。当效率资本市场假说受到质疑或者市场的有效性不足,该理论便丧失解释力。同时,欺诈市场理论忽略了投资者以及投资策略多元化的客观事实,投资者对市场的普遍信任只是理论上的一厢情愿。

二、信赖的“相关性”本质

证券虚假陈述侵权责任首先是侵权责任的一种。探寻替代个别考察投资者信赖的路径,我们只能首先回归到侵权责任的理论脉络,追问信赖在虚假陈述侵权中的本质、功能是什么,为什么信赖成为虚假陈述侵权责任的构成要件。

因此,我们需要一个关于侵权的分析框架,这一分析框架不仅是侵权本质的科学还原,在此基础上还能够指明发掘信赖要件本质的进路。Benjamin C. Zipursky教授以及John C. P. Goldberg教授发展了这一富有意义的理论框架,他们分析了侵权的“相关性”(relationality)结构,即被告的侵权行为与原告的权利受损之间存在“相关性”,并认为“相关性”是侵权的本质特征。[6] [7]

第一,“相关性”这一特征在更大的程度上是描述性的,它契合了判例法中各种侵权诉讼的样态,即除非被告的行为是一种与原告“相关”的侵权行为,除非原告自身的权利在这一侵权行为中受损,否则即使由于被告侵犯第三方的权利而使原告间接受到损害,原告也无法胜诉。诽谤中的“针对”要件、财产侵权中的“占有权益”要件、过失中的“义务”要件,这些要件无一例外地是被告行为与原告权利受损之间的“相关性”在特定侵权类型中的表达。[6] (P11-24)正如在美国侵权法历史上的著名案例Palsgrafv. Long Island R. R. Co.中卡多佐法官所言,“原告必须证明针对她的一项侵权行为,也就是说,对她自己的权利的侵犯,而不仅仅是一项针对其他人的侵权行为,也不仅仅是行为的错误之处在于其社会危害性而不是对某人的侵犯。”(注:162 N. E. 99,100 (N. Y. 1928).)

第二,侵权诉讼赋予私人通过公权力对侵权行为人施加责任的“权力”和“特权”[6] (P80-81),当且仅当被告的侵权行为与原告的权利受损存在“相关性”,才能触发这种“特权”。“我们的制度通常禁止私人和公权力对抗某一个人。但是,当公权力认可一项私人诉权时,它便赋予该个人通过公权力的强制系统对抗他人(剥夺其财产或强制其以某种方式行为)的权力与特权。……个人被授予此种权力以对抗被告的条件是:只有当依据法律她遭受被告侵犯时,只有当她自己的法律权利遭受被告侵犯时。”[6] (P5)侵权责任的准惩罚性解释了为什么会有“相关性”的要求。对抗他人的私人诉权本质上是依据法律对遭受他人侵犯的回应,因此只有在被告针对原告实施了法律上的侵权行为进而侵犯了她的法律权利时才是存在的。[6] (P5)

与侵权“相关性”结构对立的是侵权法的工具论主张(主要是法律经济学)。工具论者将侵权法规则视为责任规则的集合,将侵权责任规则建立在实现某种社会目标的价值取向之上,从而在侵权责任的成立上淡化了被告侵权行为与原告权利受损之间存在的“相关性”。原权利被解读为依据责任规则,何种损害将获得救济;义务则被解读为依据责任规则,何种行为将招致责任。由此,“法官判决案件时应该专注于怎样的责任规则能够产生社会可欲的结果,尤其是有效率的结果。从它将原权利的内容简化为救济权利(或诉权)的内容来看,这种看法是简化论的。由于它宣称诉权(和责任规则)的规范基础在于其作为达致社会效益的工具的能力,它又是工具主义的。”[6] (P44)

任何理论在某一特定情境之下、在面对某一特定问题时都有其存在价值,侵权法的工具论往往可以为某些疑难侵权案件提供一种合理的问题解决方案(注:例如著名的“汉德公式”。)。尽管存在解决问题的效用,侵权法的工具论并不具有揭示侵权本质的解释力,因为“原权利—侵权行为—侵权责任”是侵权法规则的常态。首先,责任规则是侵权法规则的唯一成分吗?实际上,除了责任规则,关系指令(relational directives)也是侵权法规则的重要组成部分。“虚假陈述侵权责任规则禁止欺诈他人;过失侵权责任规则禁止违反为避免伤害他人而应承担的注意义务;诽谤侵权责任规则禁止诋毁他人;殴打侵权责任规则禁止对他人人身的伤害;侵入土地侵权责任规则禁止使用或占有他人的土地……这些法律规则中的每一项不仅包含责任规则也包含具有指示效力(directive force)的法律规范。而且在每一个案中,规范的结构都是关系性的,而不是单向的。”[6] (P60)关系指令对应了“原权利—义务”这一社会生活规范的本来结构,无论是从社会常识还是从法律逻辑的角度,都是评价侵权责任的基础。

其次,哈特认为,“当一个社会群体有某种行为规则时,这一事实就为许多密切相关但却不同类型的主张提供了机会。因为就规则来说,有关的可能是:或者仅仅作为一个本人并不接受这些规则的观察者,或者作为接受这些规则并以此作为指导的一个群体成员。我们可将这些主张分别称为‘外在观点’和‘内在观点’。”[8] (P90)“外在观察者可能以观察到的规律性为基础,将偏离和敌视反应联系在一起,并能相当准确地预测偏离这一群体的正常行为将受到敌视反应或惩罚,且可估量其可能性。”[8] (P91)“外在观点,……所不能复制的是:规则在通常是社会多数的人们的生活中作为规则而发生作用的方式。这些人……把它们作为社会生活行为的指南,……违反一个规则不仅是预测敌视反应将随之而来的基础,而且是采取这种敌视态度的理由。”[8] (P92)

侵权法的工具论本质上就是一种“外在观点”。这是因为,作为其立论前提,侵权法的工具论将侵权法规则化约为关于“敌视反应”的规则——责任规则,它关注的不是权利人的原权利,而原权利、义务正是构成“社会生活行为指南”的要素,是采取“敌视态度”——侵权责任的一般理由。这也就决定了由侵权法的工具论发展出的侵权法规则在作用于社会生活时,不可能通过成员的“内在观点”,而只能借由成员的“外在观点”。通过提供“偏离”与“敌视反应”之间的“规律性”,形成成员对“敌视反应”、“惩罚”的预测,来达到预防侵权行为的目的。同时,这一逻辑甚至可以容纳成员在侵权行为与“敌视反应”之间进行权衡,从而做出仅仅是符合个体经济理性的选择,因为此时侵权法的工具论没有提供一种深入人心的“社会生活行为指南”以及“采取敌视态度的理由”。因此,侵权法的工具论虽然为特定的侵权案件提供了解决方案,它无法还原社会生活的原貌以及侵权的本质。哈特对义务性规则内在方面的分析表明,侵权法的工具论无论其立论前提还是其在社会生活中的运作机理都不可能使之成为侵权法的常态,也就不能提供发掘侵权本质的合理进路。

侵权法规则作用于人们生活的主要方式并不是责任的威慑,而是通过关系指令指导成员的行为。成员行为所招致的侵权责任,其机理不在于成本收益的计算,而是该成员的可责行为对社会规范的背离、对其他成员原权利的侵犯。关系指令的真实存在与义务性规则的内在方面说明侵权法规则并不能化约为责任规则,侵权法规则作用于社会的机理并不仅仅在于权衡算计,这从根本上动摇了侵权法的工具论主张。更重要的是,它印证了侵权的“相关性”结构所依存的“原权利—侵权行为—侵权责任”这一侵权法规则的常态衍生路径以及完整逻辑脉络,而这一链条的节点正是“相关性”。

侵权的“相关性”结构为信赖要素本质与功能的发掘提供了指引。“信赖要素正是‘相关性’在欺诈侵权中的表达。它确保当欺诈案件中的原告寻求救济时,只有证明被告欺骗了她,才能够胜诉……信赖要件使欺诈侵权成为一项真正的侵权。”[9] (P1014)信赖要件的“相关性”本质与功能成为在证券虚假陈述侵权责任中替代个别考察信赖要件的侵权法上的逻辑起点。它为我们提供了这样一种可能:如果可以发现证券虚假陈述中业已普遍存在的“相关性”,这种“相关性”就可以替代投资者对证券虚假陈述的个别信赖,信赖要件的个别证明也就丧失了必要性,法典中的“信赖推定”就会获得证成。

三、证券虚假陈述中的“相关性”

替代对信赖要件的个别考察,并不意味着可以无视个体投资者的交易策略,对证券市场中原本丰富、多元的交易图景做笼统、武断的解读。恰恰相反,它的工作前提在于细致把握个性化的证券投资者策略,类型化地还原证券市场交易场景,从而具有深刻的方法论正当性。这是因为,“个人构成了人之科学中分析的终极单位,也是各种价值的最终归宿。”[10] (P7)将证券市场还原为个体投资者的交易策略并予以类型化将为“相关性”的分析提供有效路径。

证券市场的交易者可分为五类:内部人(insiders) (基于他们与公司的密切关系可以获知内幕信息,他们也具有为这些信息定价的知识与能力)、信息交易者(information traders) (无法接近内幕信息,但他们愿意也能够调动资源收集与分析信息,以此作为投资决策的依据)、流动性交易者(liq-uidity traders) (他们的投资反映了在储蓄与消费之间的资源分配,由于不情愿花费资源持续地收集与分析新信息,理性交易者采取了购买并持有股票组合的策略)、噪音交易者(noise traders) (非理性地行为并运用不同的投资方法,他们往往自以为是,自认为占有了有价值的信息,实际上,他们盲目跟风、追随谣言以及没有经济理性的投资策略,或者因循与信息交易者一样的路数,却远没有信息交易者有效率)和做市商(marketmakers) (向投资者报出某些证券的买卖价格,并在该价位上接受投资者的买卖要求。在某一证券的供求上,他们消息灵通;在特定的公司信息上,则逊色于信息交易者)。[11] (P722-726)这一分类立基于观察不同交易者围绕证券市场的核心问题—— “信息”所采取的不同交易策略,接近经验现象。但正是由于它对经验现象的趋进所造成的较低的抽象程度,使得我们很难就此分析证券市场中交易者的互动结构,进而发掘证券市场的作用机制、运行机理。这就大大降低了该种分类作为分析工具的价值。我们需要在此基础上进一步抽象的“逻辑的理念类型”,“‘逻辑的理念类型’虽然也是由经验中得来,但以其‘纯粹’的形态而言,经验现象中未必有其适例。较诸迄今考察过的类型,此种类型比较是思考的创作,于此涉及的是一种模型的观念,其系借强调个别的——实际观察而得的——特征以及,摒弃其他的特征而得者,其目的在于供作比较的标准。”[12] (P338)“借助模型使其各该‘典型’流程更为清晰,借着与‘纯粹的’类型相比较,更能理解现实生活中遭遇到的混合形式。”[12] (P339)

知情交易者(informed traders)与非知情交易者(uninformed traders)(注:这一分类方法以及基于此对证券市场交易者互动结构的分析,参见AnatR. Admati and PaulPfleiderer,ATheory ofIntradayPatterns:Volume andPrice Variability,The Review ofFinancial Studies1 (1988).不过,该文将与informed traders相对的证券市场交易者称为“liquidity traders”,显然,这里的“liquidity traders”和上述五类交易者中的“liquidity traders”内涵不同。)就是这样的“逻辑的理念类型”。它以证券市场中的信息为基点(注:证券的特性决定了信息在证券市场中的核心地位。证券是一种典型的“信任”商品。“信任”商品即“商品的内在品质难以通过勘查或使用来指示,而只能依赖于出售者提供的信息”。“证券本身并无实质的经济价值,它只是远离实际投资、生产和消费的价值符号,其价格只不过是对资本未来收益的货币折现,受各种因素的影响,具有浓重的主观色彩。这种特性,使得证券投资人对证券价值的判断,必然依赖于发行人所提供的信息。”参见于莹:《证券法中的民事责任》,中国法制出版社2004年版,第2-3页。),剥离了内部人、信息交易者、流动性交易者、噪音交易者、做市商五类证券投资者在应对证券信息问题上方式、程度的差异性,将证券市场投资者类型化为纯粹的、极端的两类投资者。这种类型化如同我们忽略人性的复杂,以纯粹的“善”、“恶”标准将人极端地区分为“好人”、“坏人”,虽然随着社会阅历的丰富,我们会认识到这一分类的幼稚与片面,但它的确提供了一种认识人性的原初而有效的方法。将证券市场投资者类型化为知情交易者与非知情交易者也是背离经验现象的,比如它难以涵括上述五类交易者中的内部人与信息交易者的区分(这一区分往往意义重大),也很难给出噪音交易者的定位。但作为经验现象的抽象与凝练,它使证券市场运行的“‘典型’流程更为清晰”,也使我们“更能理解现实生活中遭遇到的混合形式”。知情交易者与非知情交易者的分工与互动揭示了证券市场的运行原理。知情交易者的交易建立在对信息的获取、分析基础之上,他们的交易缩减了证券价格与价值的偏差,使证券价格趋于精准,因此这一类型交易者的存在促进了证券市场的效率性。非知情交易者的典型交易方式是分散的投资组合,他们的交易决策不是基于信息,而是基于储蓄与消费的转换或是其他原因,这一类型的交易者的存在促成了证券市场的流动性。非知情交易者所促成的流动性是知情交易者交易的前提条件,知情交易者所促进的效率性使非知情交易者在节省了获取、分析信息的成本的情况下得以相对精准的价格进行交易。

欺诈市场理论下的证券虚假陈述侵权责任评价中,对信赖的推定将为知情交易者、非知情交易者因股价异动造成的投资损失提供救济。欺诈市场理论在解释此问题上存在难以克服的两个局限。其一,欺诈市场理论依附的前提是效率资本市场假说。投资者对市场定价的信赖被用来解释和证成投资者对虚假陈述的信赖,从而正当化了对投资者信赖的推定。在知情交易者与非知情交易者的理论模型中,知情交易者所采取的拣选被低估个股、发掘价格背离价值的投资机会的策略表明,他们并不信任市场定价;非知情交易者购买股票组合的行为也难以证明他们对市场定价的完全信任。其二,欺诈市场理论适用于半强式有效市场,特定的适用条件排除了欺诈市场理论在广泛存在的弱式有效市场中的功用。那么,忽略对证券市场有效性的评价,是否存在对非知情交易者保护的一般正当性?
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关于学习宣传和贯彻执行《婚姻登记条例》的通知

民政部


关于学习宣传和贯彻执行《婚姻登记条例》的通知

民政部


各省、自治区、直辖市民政厅(局),计划单列市民政局,新疆生产建设兵团民政局:

2003年8月8日,温家宝总理签发第387号国务院令,颁布了新的《婚姻登记条例》(以下简称条例),并将于10月1日正式实施。条例的颁布实施,是贯彻实施《中华人民共和国婚姻法》,进一步完善我国婚姻登记制度的需要,是切实推进依法行政、规范婚姻登记工作的需要,是保护婚姻自由、维护广大群众基本权益的需要。条例的颁布实施,为我国婚姻登记工作的改革、发展提供了新的机遇,具有十分重要的意义。为深入学习宣传、全面贯彻执行条例,保证婚姻登记工作正常进行,特作如下通知:

一、深入宣传、深刻领会条例的基本精神

婚姻登记工作关系亿万人民群众的切身利益,关系家庭幸福和社会文明进步。各级民政部门特别是省市婚姻登记管理部门和基层婚姻登记机关要以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指针,充分认识条例颁布实施的重要意义,认真学习、深刻领会条例的基本内容和改革精神,全面掌握条例的各项规定和要求,不断提高贯彻执行条例的自觉性。

条例适应新时期形势发展的要求,进一步完善了我国的婚姻登记制度,结合婚姻法和婚姻登记工作的实际,对不符合时代发展的做法和体制进行了重大修改,将现行的办理婚姻登记须由所在单位或村(居)民委员会出具婚姻状况证明的办法改革为由当事人本人就其婚姻状况作出声明,突出了以人为本、责任自负的原则,有利于保护公民婚姻自由;对检查项目不明确的婚前医学检查未作强制性规定,不作为婚姻登记的必要条件;对城市和具备条件的农村的婚姻登记机关的设置进行了改革,便于依法办事和信息化管理,提高办事效率,同时也有利于解决借结婚登记搭车收费、增加群众负担等问题;条例还参照国际惯例,简化登记手续,将有关婚姻登记的现行规定进行了适当整合,大大方便了公民登记,有利于依法行政、依法登记。条例还明确了有关补办结婚登记、无效婚姻和可撤销婚姻的实施程序。条例的修订,是婚姻登记工作与时俱进、不断改革创新的体现。

各地民政部门要利用广播、电视、报刊杂志、互联网络等媒体以及其他多种形式,结合贯彻婚姻法,广泛宣传条例的基本精神和重大改革措施;各级民政部门首先是婚姻登记管理机关要认真学习,深刻领会新颁布的条例。同时,要向广大群众认真宣讲,努力在最短的时间内使条例的各项规定家喻户晓,人人皆知;要让群众了解自己在婚姻登记过程中享有的各项权利和应尽的各项义务,了解结婚和离婚除了必须符合法律规定的条件外,还必须履行法定的程序。

二、进一步规范婚姻登记工作

婚姻登记是婚姻登记机关依照婚姻法和条例的具体规定,为符合结婚或离婚条件的当事人办理结婚或离婚登记的法定程序,这是国家的一项重要的基础性的民事登记,是政府对公民婚姻关系的建立和解除进行监督和管理的制度。多年来,各级婚姻登记机关认真执行婚姻法及有关婚姻登记的法规政策,坚持依法行政、为民服务的原则,得到了政府和社会的认可。但是,婚姻登记工作中执法不严格、业务不熟练、服务不规范以及利用婚姻登记摊派收费或变相收费等问题依然明显存在。各地民政部门在贯彻条例的过程中,必须切实规范婚姻登记工作,加快婚姻登记制度建设,加强婚姻登记管理,取消各种搭车收费、变相收费。各级婚姻登记机关要公开执法依据和工作程序,接受群众监督。要严格区别执法登记和婚姻服务的界线,坚决取消任何非自愿收费服务项目,包括促使当事人不得不“自愿”接受的收费服务项目。不得以婚姻服务中心等名义在婚姻登记机关或在办理婚姻登记程序中开展各类非自愿收费服务,亦不能与其他部门合作开展包括婚前教育、婚姻咨询、婚前体检、离婚调解和搭卖各种纪念品等收费服务。婚姻登记机关办理婚姻登记,应严格按照国家有关部门核定的收费标准收取婚姻登记证件工本费,不得以任何名义收取工本费以外的任何费用。为保证条例的有效实施,民政部正在制定《婚姻登记工作规范》,对条例的各项规定提出具体实施要求。

三、切实加强婚姻登记队伍建设

各级民政部门要以宣传贯彻条例为契机,切实重视婚姻登记工作,发挥职能部门作用,加强婚姻登记队伍建设。一是选派政治觉悟高、法制意识强、业务素质好的公务员负责婚姻登记工作;要积极争取有关部门的支持,创造条件,解决婚姻登记必需的机构、人员、经费和办公场地等具体问题。二是加大培训力度, 不断提高婚姻登记人员的素质。培训工作要统一规划,分级实施。民政部举办若干骨干班,重点培训。各地要精心安排,力争在年内对全国的婚姻登记员普遍进行一次业务培训。婚姻登记员经考核合格后,方可从事婚姻登记工作。培训使用民政部指定的教材,以保证培训质量。三是适时开展执法检查。今冬明春,民政部将组织全国婚姻登记管理执法情况大检查,重点检查借婚姻登记搭车收费和登记不规范、制度不健全等问题,及时发现和研究解决婚姻登记工作中出现的新情况、新问题。

通过婚姻登记规范化建设和婚姻登记管理人员培训,努力建设一支业务精通、行为规范、执法严明、服务周到、技能全面、素质优良的婚姻登记队伍,展示婚姻登记这一社会主义精神文明建设窗口的良好形象。

四、做好婚姻登记体制改革工作

条例规定,内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡(镇)人民政府,省级人民政府可以按照便民原则确定农村居民办理婚姻登记的机关。这是我国婚姻登记管理体制的重大改革。这一改革措施,适应了我国经济社会发展的要求,适应了婚姻法修改后婚姻登记工作任务更加复杂艰巨的形势,确立了民政部门在婚姻登记管理工作中的执法主体地位,有利于提高执法水平,保证婚姻登记质量,提高政府办事效率;有利于遏制搭车收费,减轻农民负担;有利于当事人依法登记,有利于婚姻登记机关自身建设,提高现代化管理水平。各地要认真领会改革的目的和要求,积极推进婚姻登记管理体制改革。在城市,婚姻登记应集中在市辖区民政部门,较大的区可设几个登记点,方便群众办理婚姻登记。农村婚姻登记机关的设置,要从当地婚姻登记管理的实际出发,按照便民原则确定办理婚姻登记的具体机关。具备条件的地方,要逐步集中到县(市)民政部门;对于经济条件较差、交通不便利、地域范围过大的县(市),可以在中心乡(镇)设立婚姻登记点或者指定乡(镇)人民政府办理婚姻登记。各地应加快婚姻登记管理体制改革工作,理顺关系,力争于今年年底前完成,并将所有婚姻登记机关的设置情况向社会公开,报民政部备案。

各地在条例执行过程中遇到的重要问题和有关情况,请及时报部基层政权和社区建设司。

二○○三年八月二十日



关于进一步加强学校食堂食品安全工作的意见

国家食品药品监督管理局 教育部


关于进一步加强学校食堂食品安全工作的意见

国食药监食[2010]160号


各省、自治区、直辖市食品药品监管局、教育厅(教委),北京市卫生局、福建省卫生厅,新疆生产建设兵团食品药品监管分局、教育局:

  近年来,各地餐饮服务监管部门和教育行政部门在当地政府领导下,密切合作,不断强化学校食堂监督管理,学校食堂食品安全形势明显好转。但由于我国经济社会发展不均衡,部分地区学校食堂,特别是农村学校食堂的食品安全仍然存在着一些问题与隐患。有的学校食品安全意识不强,食堂基础条件薄弱,设施设备不完善,管理制度不健全,责任落实不到位,食品安全事件时有发生。为认真贯彻《食品安全法》、《食品安全法实施条例》,落实《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》,进一步加强学校食堂食品安全工作,确保学校食堂食品安全,保障师生身体健康,现提出如下意见:

  一、充分认识加强学校食堂食品安全工作的重要性。学校食堂食品安全关系广大师生身心健康,关系社会和谐与稳定,关系国家和民族的未来。各级食品药品监管部门和教育行政部门必须坚持科学发展观,进一步增强大局意识、责任意识,按照《食品安全法》及其实施条例要求,在地方政府统一领导下,密切配合,坚持预防为主、科学管理、明确责任、综合治理,把集中整治与日常监管、食堂自律与强化监管、全面推进与重点突破有机结合,把学校食堂食品安全摆在更加突出的位置,采取更加坚决有效的措施,进一步提高学校食堂食品安全水平。

  二、高度重视农村学校食堂食品安全工作。各级教育行政部门要积极争取当地政府的支持,进一步加大农村学校食堂基础建设力度,在学校规划、建设(包括改建、扩建)过程中统筹考虑食堂设施和条件的改善,把学校食堂建设纳入中小学校舍安全工程等相关教育工程,严格按照食品安全管理有关要求,设置食品原料处理、食品加工、贮存等场所,配备相应的冷藏、清洗消毒、防蝇防鼠、洗手等设备或设施,改善食堂卫生条件,最大限度地消除食品安全隐患。各级食品药品监管部门要把农村学校食堂食品安全工作作为重点监管目标,加大对农村学校食堂的指导和检查力度,增加监督检查频次,对设施、条件达不到要求的,要督促整改,并通报教育行政部门。

  三、严格规范学校食堂餐饮服务许可。各级食品药品监管部门要加强学校食堂餐饮服务许可管理,严格按照《餐饮服务许可管理办法》规定的许可条件和程序,审查核发《餐饮服务许可证》。凡不符合《餐饮服务许可管理办法》规定的许可条件,如布局流程不合理,加工制作和消毒等设施设备不完善,食品安全管理制度不健全,从业人员健康条件无保证,贮存条件不符合要求等,一律不发许可证。对未办理许可证经营的,要严格依法进行处理。

  四、健全并落实学校食品安全责任制度。学校要建立健全以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制;配备专职或者兼职食品安全管理人员;建立健全食品安全管理制度,明确每个岗位每个环节从业人员的责任;建立从业人员健康管理档案,每年督促从业人员进行健康检查,并在取得健康证明后上岗工作;加强从业人员食品安全知识和技能培训,确保采购、加工、供应、贮存等关键环节安全可控;加强食堂设施设备的定期维修维护,确保正常运行。

  五、切实加强日常监督管理。各级食品药品监管部门要把学校食堂食品安全作为监管工作重点,依法履行职责,实施科学监管,加强对学校食堂相关负责人的培训,强化其食品安全责任意识,提高食品安全管理水平;指导督促学校食堂建立采购索证索票、查验记录制度,不得采购和使用《食品安全法》禁止经营的食品;指导督促学校食堂按照食品安全操作规范加工制作食品,严防食品交叉污染,加工制作四季豆、豆浆等食品时必须烧熟煮透;加强对学校食堂关键环节的控制和监管,加强食堂设施设备的检查;继续推进食品安全监督量化分级管理工作;要针对学校食堂经营的重点食品品种进行抽样检验,及时了解学校食堂食品安全状况。发现存在突出问题的,要及时研究应对措施,防止不安全食品流入学校食堂。抽样检验时不得向学校收取费用。各级教育行政部门要将学校食品安全工作纳入工作计划及体育卫生专项督导评估指标,督促学校食堂落实监管部门提出的整改意见;积极配合相关部门调查处理学校食堂发生的食物中毒事故。

  六、严格规范承包经营学校食堂的管理。要制定严格的准入要求,规范学校食堂的承包经营活动,各级食品药品监管部门要指导学校制定学校食堂承包经营的准入要求,并加强管理。学校对外承包食堂的,必须严格按照准入要求,并把保证食品安全作为承包合同的重要内容,要切实加强监督检查,督促承包人落实各项管理制度。

  七、全力防控食物中毒事故。学校是食物中毒的重点防控区域,要依据食品安全法律法规要求,制定食物中毒应急处置预案,提高防控食物中毒事故的能力和水平;要经常进行自查,采取措施排除隐患;积极开展宣传教育和应急处置预案培训,一旦发生事故,要迅速控制事态,及时报告当地卫生行政部门、食品药品监管部门和教育行政部门,并积极做好相关处置工作。

  八、加强监管信息通报和报告。各级食品药品监管部门应建立和完善食物中毒事故信息通报、报告制度,及时将学校食堂许可情况、日常监督检查结果、违法行为查处情况等向教育行政部门通报,重要情况应会同教育行政部门向当地政府或上级监管部门报告;要畅通社会投诉渠道,形成学生、家长及社会各界关心与支持学校食堂食品安全的良好氛围;要重视和认真处理学生、家长及社会反映的学校食堂食品安全问题。

  九、建立学校食物中毒责任追究制度。各地要建立健全并严格执行学校食物中毒责任追究制,按照《食品安全法》及有关学校食物中毒责任追究有关要求,食品药品监管部门、教育行政部门未履行职责,导致本行政区域学校发生重大食物中毒事故、造成严重社会影响的,要依法追究直接负责的主管人员和其他责任人的责任。学校有关责任人因不履行或不正确履行职责,导致学校发生食物中毒事故的,依法追究其行政责任;构成犯罪的,移交司法机关处理。


                 国家食品药品监督管理局 中华人民共和国教育部
                       二○一○年四月二十三日



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